Как да подготвим перфектна оферта за обществена поръчка? 5-те най-чести грешки, които водят до отстраняване

Пътят към успешна обществена поръчка – възможности и скрити рискове

Обществените поръчки представляват един от основните двигатели на икономическия растеж както в България, така и в целия Европейски съюз. С обем, възлизащ на близо 14% от брутния вътрешен продукт на ЕС , този пазар предлага огромни възможности за развитие и устойчиви приходи на компании от всякакъв мащаб. Успешното спечелване на договор за обществена поръчка може да трансформира бизнеса, да осигури стабилност и да отвори врати към нови, по-големи проекти.  

Въпреки огромния си потенциал, този пазар е съпътстван от изключителна сложност и множество скрити рискове. Процедурите са строго формализирани, а изискванията – безкомпромисни. Докладите на Агенцията по обществени поръчки (АОП) ежегодно констатират значителен брой грешки и несъответствия, допускани в процеса на възлагане. Това превръща участието в обществени поръчки в начинание с висок залог, където една-единствена грешка може да доведе до отстраняване и загуба на значителни ресурси, инвестирани в подготовката на офертата.  

Особено притеснителен за участниците е фактът, че голяма част от констатираните от АОП пропуски се допускат от самите възложители – в решението за откриване на процедурата, в обявлението, в техническата спецификация и в методиката за оценка. Това създава системна несигурност и превръща процеса в истинско минно поле за кандидатите. Една неясно формулирана техническа спецификация или двусмислена методика за оценка от страна на възложителя може да стане причина за отстраняването на напълно добросъвестен участник, чиято оферта е перфектна от търговска гледна точка, но е сметната за неотговаряща поради пороци в самата документация. По този начин подготовката на оферта се трансформира от чисто административно упражнение в стратегическо предизвикателство, изискващо не само търговска компетентност, но и задълбочена правна експертиза.  

Настоящото ръководство е създадено, за да ви преведе през сложния лабиринт на Закона за обществените поръчки (ЗОП). Целта ни е не просто да изброим правилата, а да ви предоставим стратегическа визия и практически инструменти, с които да идентифицирате и неутрализирате рисковете. Ще анализираме в дълбочина петте най-често срещани и фатални грешки, които водят до отстраняване, базирайки се на актуалната практика на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) и Върховния административен съд (ВАС). Нашата мисия е да ви помогнем да превърнете възможностите в реални договори, като подготвите оферта, която е не просто подадена, а перфектно конструирана за успех.

Анатомия на перфектната оферта: Ключови компоненти и изисквания по ЗОП

Изготвянето на печеливша оферта е процес, който изисква методичност, прецизност и стратегическо мислене. Всеки неин компонент носи своята тежест и крие потенциални капани. Разглеждането им в детайли е първата стъпка към минимизиране на риска от отстраняване.

Стратегическа подготовка: Отвъд формалното прочитане на документацията

Успехът в една процедура за обществена поръчка започва далеч преди написването на първата дума от офертата. Той се корени в щателния, критичен и стратегически анализ на цялата документация, предоставена от възложителя. Това е фундаментът, върху който се гради всичко останало.  

Ключов инструмент в тази фаза е законовото право на всеки заинтересован участник да поиска писмени разяснения по документацията. Законът предвижда конкретен срок за това – до 10 дни преди изтичането на срока за подаване на оферти. Възложителят от своя страна е длъжен да отговори в четиридневен срок. Този механизъм не е просто формалност, а мощен стратегически инструмент. Неговото неизползване не е неутрално действие, а акт със сериозни правни последици. Когато един участник се сблъска с неясно или двусмислено изискване в техническата спецификация, или със субективен показател в методиката за оценка, и не поиска разяснение, той на практика приема да бъде оценяван по правилата, зададени от възложителя, колкото и порочни да са те. Впоследствие, при евентуално обжалване, аргументът, че дадено условие е било неясно, губи своята тежест, тъй като участникът е имал възможност да поиска уточнение, но не го е направил. По този начин пасивността в тази фаза се превръща в съгласие с риска и предоставя на оценяващата комисия инструмент, с който лесно може да отстрани офертата.  

Ето защо, при първоначалния прочит на документацията, е критично важно да се търсят „червени флагове“:

• Двусмислени технически изисквания: Формулировки като „материали с високо качество“ или „съвременен дизайн“ без ясни, измерими параметри.
• Потенциално дискриминационни условия: Изисквания, които изглеждат необосновано насочени към конкретен производител или доставчик (напр. посочване на точна търговска марка без добавката „или еквивалент“).  
• Субективна методика за оценка: Използване на понятия като „яснота“, „изчерпателност“, „цялостна концепция“ без дефинирани критерии за присъждане на точки. Това дава неограничена свобода на комисията и прави оценката непрозрачна.  

Проактивният правен анализ на документацията в този начален етап и своевременното искане на разяснения е най-ефективната превантивна мярка срещу бъдещи проблеми.

Единният европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП): Вашата правна и икономическа визитка

Единният европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП) е стандартизиран формуляр за самодеклариране, който се използва в целия ЕС. Неговата цел е да улесни участниците, като им позволи предварително да докажат, че отговарят на изискванията на възложителя, без да прилагат огромен обем от документи на първоначален етап. Макар да изглежда като административно улеснение, ЕЕДОП е един от най-рисковите компоненти на офертата.  

Това не е просто формуляр, а официална правна декларация, направена под страх от законови последици. Всяка грешка в него не е „техническа неточност“, а потенциално невярна декларация. Това може да доведе не само до незабавно отстраняване от процедурата, но и до по-тежки последици като включване в т.нар. „черни списъци“ и дори наказателна отговорност. Законът изрично дава право на възложителя по всяко време да изиска представянето на документите, доказващи декларираната в ЕЕДОП информация. Ето защо всяко твърдение в документа трябва да бъде абсолютно точно и доказуемо.  

Практически стъпки за попълване:

1. Достъп: ЕЕДОП се попълва електронно (еЕЕДОП) чрез специализираната платформа на АОП или други европейски системи.  
2. Зареждане на файла: Участникът трябва да изтегли предоставения от възложителя файл espd-request.xml и да го зареди в системата.  
3. Попълване: Попълват се всички изискуеми полета, които възложителят е маркирал като приложими за конкретната процедура.
4. Генериране и подписване: Системата генерира файл espd-response.xml и PDF версия. Документът трябва да бъде подписан с квалифициран електронен подпис (КЕП) и приложен към офертата.

Ключови раздели и особености:

• Част III: Основания за изключване: Тук се декларира липсата на основанията за отстраняване по чл. 54 и чл. 55 от ЗОП – осъждания, данъчни задължения, несъстоятелност, тежки професионални нарушения и др. Именно в тази част е допусната грешката в нашумелия казус с „Кооперация Панда“, където участникът е декларирал, че не е имал предсрочно прекратен договор по негова вина, което впоследствие се оказва невярно.  
• Част IV: Критерии за подбор: Тук се декларира съответствие с изискванията за икономическо, финансово, техническо и професионално състояние.
• Сложни сценарии: При участие на обединение (консорциум), което не е юридическо лице, ЕЕДОП се подава от всеки един от участниците в обединението. Ако участникът възнамерява да използва капацитета на трети лица или да наеме подизпълнители, за всяко от тези лица също задължително се представя отделен, попълнен ЕЕДОП.  

Подготовката на ЕЕДОП трябва да се третира със същата сериозност като изготвянето на нотариално заверена декларация. Препоръчително е преди попълването му да се извърши пълен вътрешен правен одит, за да се гарантира, че декларираните обстоятелства отговарят напълно на реалното състояние на компанията и нейните партньори.

Техническото предложение: Доказателството за Вашата компетентност

Техническото предложение е сърцето на офертата. Тук участникът трябва да убеди възложителя, че разбира неговите нужди и притежава капацитета, експертизата и ресурсите да изпълни поръчката качествено и в срок. То трябва да бъде ясен, изчерпателен и недвусмислен отговор на изискванията, заложени в Техническата спецификация на възложителя.  

Най-сигурният подход за изготвяне на техническо предложение е т.нар. „принцип на огледалния образ“. Това означава структурата на предложението да следва дословно структурата на техническата спецификация, като на всяко изискване на възложителя се отговаря точка по точка. Това не само минимизира риска от пропуск, но и значително улеснява работата на оценяващата комисия, създавайки положително впечатление за организираност и прецизност.

Особено рискова зона е предлагането на „еквивалентни“ или „по-добри“ решения. Макар законът да допуска предлагането на еквивалентни продукти или услуги, цялата тежест на доказване на пълната еквивалентност пада върху участника. Често срещана грешка е да се предложи решение, което обективно е по-добро, но не отговаря на някое от минималните изисквания. Например, ако се изисква оборудване с 10 конкретни функции, а участникът предложи такова с 12 функции, но една от задължителните 10 липсва, офертата ще бъде отстранена. Предложението трябва да бъде надмножество на минималните изисквания, а не различно множество.  

Също така, всички придружаващи документи – технически фишове, сертификати, каталози – трябва да бъдат представени съгласно изискванията. Ако документацията е на чужд език, тя задължително трябва да бъде придружена от заверен превод на български език, освен ако възложителят изрично не е допуснал друго. Липсата на превод се третира като липса на самия документ, което е сигурно основание за отстраняване.  

Накрая, избягвайте субективния, маркетингов език. Изрази като „иновативно решение“, „оптимизиран процес“ или „високоефективен подход“ нямат стойност, ако не са подкрепени с конкретни, измерими факти и доказателства. Това е особено важно, когато самата методика за оценка на възложителя съдържа субективни показатели. В такъв случай, единственият начин да се предпазите от произволна оценка е вашето предложение да бъде изключително конкретно, фактологично и подкрепено с доказателства.  

Ценовото предложение и гаранциите: Финансовата рамка на успеха

Финансовите аспекти на офертата са също толкова критични, колкото и техническите. Грешките тук са също толкова безкомпромисно наказвани.

Ценовото предложение трябва да бъде изготвено в стриктно съответствие с образеца, предоставен от възложителя. В него трябва да бъдат включени абсолютно всички разходи, свързани с качественото изпълнение на поръчката – труд, материали, транспорт, печалба, данъци (без ДДС, който се посочва отделно). Важно е да се знае, че възложителят не дължи заплащане на каквито и да е разходи, които не са калкулирани в ценовото предложение.  

Гаранцията за участие е друг ключов елемент, който често се превръща в процедурен капан. Нейната цел е да обезпечи възложителя, че участникът, определен за изпълнител, няма да се откаже и ще сключи договор. Въпреки простата си концепция, изискванията към нея са изключително строги.

• Форма: Участникът има право да избере между парична сума, внесена по сметка на възложителя, и банкова гаранция.  
• Размер: Размерът се определя от възложителя, но законът поставя таван – не повече от 1% от прогнозната стойност на поръчката.  
• Срок на валидност: Срокът на валидност на гаранцията трябва да бъде съобразен с този, посочен в документацията. Дори един ден по-кратък срок води до отстраняване.
• Реквизити на банковата гаранция: Това е най-рисковата зона. Банковата гаранция трябва да бъде безусловна и неотменяема. В нея трябва да са посочени коректно бенефициерът (възложителят), наредителят (участникът), уникалният номер на поръчката и други специфични реквизити, изискани от възложителя.

Практиката показва, че гаранцията за участие е процедурна „гилотина“. Дори най-малкото несъответствие – грешно изписано име на възложителя, липса на номер на поръчката, по-кратък срок на валидност – се третира като липса на валидна гаранция, което автоматично води до отстраняване на офертата, без да се разглежда по същество. Участниците не могат сляпо да се доверят на своята обслужваща банка. Те носят отговорността да предоставят на банката точни и ясни инструкции, базирани на правен анализ на документацията, и след това внимателно да проверят издадения документ, преди да го приложат към офертата. Рискът тук не е финансов, а процедурен и абсолютен.

Петте фатални грешки, които водят до отстраняване (анализ, базиран на практика на КЗК и ВАС)

Познаването на най-често срещаните капани е най-добрата застраховка срещу провал. Анализът на практиката на контролните органи ни позволява да систематизираме грешките, които най-често костват на участниците договори за милиони.

Грешка #1: Формални нередовности и пропуски в административните документи

В света на обществените поръчки не съществува понятието „маловажна“ формална грешка. Процедурите са подчинени на принципа на формализма, а всяко отклонение се наказва строго в името на равнопоставеността на участниците. Да се позволи на един участник да поправи пропуск би било нечестно спрямо тези, които са положили усилия да представят изрядни документи.

Това е „смърт от хиляди малки порязвания“. Практиката на КЗК е пълна с казуси, в които участници са отстранени заради:

• Липсващ подпис или печат на страница от офертата, където такъв се изисква.
• Пропуск да се номерират или парафират всички страници на предложението.
• Некоректно попълнен ЕЕДОП, както в случая с „Кооперация Панда“, където отбелязването на „НЕ“ вместо „ДА“ на ключов въпрос за минали прекратени договори се оказва фатално.  
• Непредставяне на отделни ЕЕДОП за всеки от членовете на консорциум или за декларираните подизпълнители.  
• Разминаване в информацията, представена в различните части на офертата (напр. различен срок на валидност, посочен в техническото и в ценовото предложение).

Превенцията срещу тези грешки изисква желязна дисциплина и въвеждането на вътрешни процедури за контрол, като например „принципа на четирите очи“ (двойна проверка от двама независими служители) и изготвянето на детайлен чек-лист за всяка конкретна процедура. Финалният правен одит преди подаването е силно препоръчителен.

Дело за издръжка на дете: Какви са цените за адвокат, съдебни разходи и необходими документи

Развод без съгласието на единия съпруг. Права върху децата при развод

Грешка #2: Техническо предложение, което не отговаря на минималните изисквания на възложителя

Това е може би най-масовата причина за отстраняване на участници. Оценяващата комисия извършва проверка за съответствие, като съпоставя параметрите от техническото предложение с минималните изисквания от техническата спецификация. Всяко несъответствие, дори и да изглежда незначително, води до отстраняване.

Ето няколко класически примера от практиката:

• Казусът „По-добро, но неотговарящо“: Възложителят изисква доставка на принтери със скорост на печат минимум 20 страници в минута и задължителна функция за двустранен печат. Участник предлага принтери със скорост 30 страници в минута (обективно по-добър показател), но без функция за двустранен печат. Офертата се отстранява, защото не отговаря на едно от минималните изисквания, независимо че по друг показател го надвишава.  
• Казусът „Липсващото доказателство“: Възложителят изисква полагане на хидроизолация от конкретна марка „Х“ или еквивалентна. Участник предлага марка „Y“, твърдейки, че е еквивалентна, но не прилага към офертата си технически фиш, сертификати или протоколи от изпитвания, които да докажат, че „Y“ има същите или по-добри технически характеристики от „Х“. Комисията не е длъжна да издирва тази информация. Липсата на доказателство в офертата е достатъчно основание за отстраняване.  
• Казусът „Езиковата бариера“: Участник предлага вноснo оборудване и прилага подробна техническа документация на английски език. В документацията за участие обаче е посочено, че всички документи трябва да са на български език или придружени със заверен превод. Липсата на превод прави документите „непредставени“ в очите на комисията и води до отстраняване.  

За да се избегне тази грешка, е изключително полезно да се изготви т.нар. „матрица на съответствието“ – таблица, в която в едната колона се изброяват всички минимални изисквания от техническата спецификация, а в другата срещу всяко изискване се посочва къде точно в офертата (страница, точка) и с кой документ се доказва неговото покриване.

Грешка #3: Капанът на „необичайно благоприятната оферта“

Законът е предвидил механизъм за защита на възложителите от нереалистично ниски цени, които крият риск от бъдещо неизпълнение на договора. Този механизъм е уреден в чл. 72 от ЗОП и често се превръща в капан за участници, които са успели да постигнат висока ефективност и да предложат конкурентна цена.

С последните изменения в закона (от края на 2023 г.) правилата станаха още по-строги. Възложителят е длъжен да изиска писмена обосновка, когато ценовото предложение на участник е с повече от 20% по-благоприятно от:

1. Средната стойност на офертите на останалите допуснати участници, или
2. Прогнозната стойност на поръчката, когато има само една или две допуснати оферти.  

Тази втора хипотеза е нова и изключително важна, тъй като засяга много процедури с ниска конкуренция.

Получаването на искане за обосновка не трябва да се подценява. Практиката на КЗК и ВАС е категорична: обосновката трябва да бъде конкретна, детайлна и подкрепена с обективни доказателства. Общи декларации от типа на „имаме ефективна организация“, „оптимизирали сме разходите си“ или „целим пазарна експанзия“ се отхвърлят като голословни. Успешната обосновка трябва да съдържа:  

• Детайлен анализ на ценообразуването: Разбивка на разходите за материали, труд, транспорт, механизация, административни разходи и печалба.
• Обективни доказателства: Конкретни оферти от доставчици, доказващи по-ниски цени на материали; доказателства за притежание на уникална технология, която спестява разходи; доказателства за изключително благоприятни условия, с които разполага само даденият участник (напр. дългосрочен договор с производител); доказателства за получена държавна помощ (ако е приложимо).

Подготовката на такава обосновка изисква сериозна аналитична и документална работа. Най-добрата практика е участниците да имат готова детайлна калкулация на цената си още при подаването на офертата, за да могат да реагират бързо и аргументирано при поискване.

Грешка #4: Некоректно използване на капацитета на трети лица и подизпълнители

Законът позволява на участниците да докажат, че отговарят на критериите за подбор (напр. за опит или оборот), като се позоват на капацитета на трети лица (често компания от същата икономическа група) или като декларират, че ще използват подизпълнители. Тази възможност обаче е строго регламентирана и е източник на чести грешки.

Най-критичната и фатална грешка е нарушаването на т.нар. „правило на златната връзка“. Не е достатъчно просто да се представи впечатляващото портфолио на трето лице. Участникът трябва да докаже по безспорен начин, че това трето лице реално ще бъде ангажирано с изпълнението на онази част от поръчката, за която е необходим неговият капацитет. Доказателството за това трябва да бъде солиден, правно обвързващ документ – предварителен договор, договор за съвместна дейност или друг ангажимент, от който ясно да личат задълженията на третото лице.  

Други чести пропуски в тази област са:

• Липса на отделен ЕЕДОП за всяко трето лице или подизпълнител.  
• Партньорът също не отговаря на изискванията: Участникът носи отговорност да провери дали третото лице или подизпълнителят, на чийто капацитет се позовава, от своя страна няма основания за отстраняване (напр. данъчни задължения). Ако партньорът е неизряден, това води до отстраняване на самия участник.

Преди да се позовете на чужд капацитет, трябва да осигурите желязна юридическа и документална обезпеченост на взаимоотношенията си с партньора.

Грешка #5: Недекларирани или неправилно третирани основания за отстраняване по чл. 54 и 55 от ЗОП

Това е може би най-опасната грешка, тъй като може да има последици далеч извън рамките на конкретната процедура. Законът предвижда задължителни (чл. 54) и незадължителни (чл. 55) основания за отстраняване. Те включват широк кръг от обстоятелства – от влезли в сила присъди за определени престъпления на управителите, през наличие на публични задължения, до обявяване в несъстоятелност.

Едно от най-често подценяваните основания е наличието на предсрочно прекратен договор за обществена поръчка по вина на участника в миналото. Много компании не осъзнават, че един такъв случай може да се окаже пречка за участието им в бъдещи търгове, ако възложителят е предвидил това основание за отстраняване в обявлението.  

Законът обаче предвижда и сложен, но мощен механизъм за реабилитация, известен като „мерки за надеждност“ или „самопочистване“ (уреден в чл. 56 от ЗОП). Ако по отношение на даден участник е налице основание за отстраняване, той не винаги е обречен. Той може проактивно да представи на възложителя доказателства, че въпреки миналия проблем, той вече е надежден партньор. За целта трябва да докаже, че е:

1. Платил или се е задължил да плати всички дължими обезщетения за вредите, настъпили от нарушението.
2. Изяснил е изчерпателно фактите и обстоятелствата чрез активно сътрудничество с разследващите органи.
3. Предприел е конкретни технически, организационни и кадрови мерки, които са подходящи за предотвратяване на бъдещи нарушения (напр. смяна на ръководство, въвеждане на нови системи за вътрешен контрол).

Успешното прилагане на мерките за надеждност е сложна юридическа процедура, която изисква детайлна подготовка и представяне на убедителни доказателства. Това е област, в която експертната правна помощ е не просто полезна, а абсолютно задължителна.  

Таблица 1: Резюме на 5-те най-чести грешки и превантивни мерки

Когато решението е незаконосъобразно: Защита на Вашите права пред КЗК и ВАС

Дори при перфектно подготвена оферта, не е изключено да получите решение за отстраняване или за избор на друг изпълнител, което считате за незаконосъобразно. Важно е да знаете, че такова решение не винаги е окончателно. Българското законодателство предвижда ефективен механизъм за защита на правата на участниците.  

Първата инстанция за обжалване на актовете на възложителите по обществени поръчки е Комисията за защита на конкуренцията (КЗК). Производството пред нея е специфично, административно и силно формализирано.  

Най-критичният елемент в цялата процедура по обжалване е срокът. Законът е безкомпромисен: жалба срещу решение на възложителя може да се подаде в 10-дневен срок, който започва да тече от уведомяването на участника за съответното решение. Този срок е преклузивен, което означава, че изпускането му, дори с един ден, води до загуба на правото на жалба. Производството пред КЗК просто няма да бъде образувано.  

Този изключително кратък срок на практика се превръща в стратегическо оръжие. Той оказва огромен натиск върху участниците и облагодетелства тези, които са подготвени да реагират незабавно. За една компания, която няма предварително осигурен достъп до специализирана правна помощ, тези 10 дни могат да се изпарят, докато ръководството все още се опитва да разбере мотивите на възложителя, да събере документите и да намери подходящ адвокат. Когато най-накрая се стигне до ангажиране на кантора, често за нея остават само ден или два, за да се запознае с огромен по обем казус, да идентифицира правните основания за жалба, да изготви сложен юридически документ и да го подаде. Това е рецепта за провал.

Следователно, сериозното и системно участие в обществени поръчки изисква не просто реактивна, а проактивна правна стратегия. Наличието на предварително установени отношения с адвокатска кантора, специализирана в тази област, е огромно стратегическо предимство. Възможността да се направи едно телефонно обаждане в деня на получаване на решението и процесът по подготовка на жалбата да стартира веднага, е това, което често разграничава успешната защита от пропуснатия шанс.

КЗК и впоследствие Върховният административен съд (ВАС), който е втора и последна инстанция, разглеждат законосъобразността на решението, а не неговата търговска целесъобразност. Това означава, че жалбата трябва да се основава на конкретни нарушения на материалния или процесуалния закон, а не на твърдения, че вашата оферта е била „по-добра“. Успешното водене на такова дело изисква задълбочени познания по ЗОП и ППЗОП, както и натрупaната административна и съдебна практика.  

Вашият стратегически партньор в света на обществените поръчки

Успехът в динамичната и висококонкурентна среда на обществените поръчки не е въпрос на късмет. Той е закономерен резултат от процес, който съчетава търговска проницателност, методична подготовка, стратегическа далновидност и безкомпромисна правна прецизност. Както показа нашият анализ, пътят към спечелването на договор е осеян с капани – от формални пропуски и несъответствия в техническото предложение, до сложни казуси с необичайно ниски цени и неправилно деклариране на обстоятелства.

Да се подготви оферта, която е неуязвима от правна гледна точка, е инвестиция, която се отплаща многократно. Тя не само драстично увеличава шансовете за успех, но и предпазва вашата компания от загуба на време, ресурси и репутация.

В правна кантора Росица Астакова ние не гледаме на себе си просто като на юристи, а като на ваши стратегически партньори. Нашият екип притежава дългогодишен опит и задълбочена експертиза в цялостния цикъл на обществените поръчки – от превантивния анализ на тръжната документация и структурирането на безупречна оферта, до процесуалното представителство и защитата на вашите права и законни интереси пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд.

За да гарантирате, че Вашата следваща оферта е не просто подадена, а перфектно подготвена за успех, свържете се с нас. Адвокатска кантора Астакова в София е на Ваше разположение за специализирана консултация, с която да превърнем възможностите в реални договори. Запазете своя час за консултация днес.